Les renseignements personnels dans les actes d'état civil et la recherche historique
Mémoire de l'Institut d'histoire de l'Amérique française soumis à la Commission d'accès à l'information
mars 2002
Mémoire préparé par
Donald Fyson, membre du Conseil d'administration de l'Institut
d'histoire de l'Amérique française et responsable
de son comité des archives et de l'accès à
l'information, en consultation avec Christian Dessureault, président
de l'Institut.
RÉSUMÉ
L'Institut d'histoire de l'Amérique française est la principale association des historiennes et des historiens professionnels du Québec et des spécialistes de l'Amérique française, avec près de 1 000 membres. Depuis longtemps, l'Institut se préoccupe de la question de la législation en matière d'accès à l'information et de protection des renseignements personnels; il a notamment présenté des mémoires en réaction aux projets de loi 451, 122 et 50. Dans le cadre de la consultation publique lancée par la Commission d'accès à l'information sur la conciliation entre la protection des renseignements personnels et la recherche généalogique, ce mémoire présente surtout la perspective des historiens professionnels. Le mémoire s'adresse à la fois à l'accès aux registres d'état civil détenus par le Directeur de l'état civil, pour les fins de la recherche historique, et à la compilation des données de ces recherches et la publication des résultats.
Nous croyons que les registres créés par les institutions religieuses avant 1994, et certainement jusqu'aux années 1960, avaient un caractère public non seulement juridique mais aussi social. Nous reconnaissons toutefois la nécessité de pour baliser cet accès en respectant le droit à la vie privée et en harmonisant les politiques d'accès du gouvernement du Québec. Nous recommandons donc:
1. Que les actes d'état civil, produits par les autorités religieuses avant 1994, deviennent accessibles aux chercheurs 30 ans après leur création ;
2. Que les autres actes d'état civil deviennent accessibles aux chercheurs 30 ans après le décès de la personne concernée ou 100 ans après leur création ;
3. Qu'un accès soit permis aux actes d'état civil à l'intérieur de ces délais à des fins de recherche, moyennant la signature d'un protocole de recherche et de diffusion protégeant le caractère confidentiel de ces renseignements.
Quant à la compilation des données et la publication des résultats, nous croyons d'abord qu'il est nécessaire de reconnaître le statut spécial des activités de nature scientifique, artistique ou littéraire, notamment pour autoriser la constitution d'un dossier sur une personne dans le cadre de ces activités. Il est toutefois essentiel de bien encadrer la publication des données pour éviter l'exploitation des renseignements personnels à des fins commerciaux. Nous recommandons donc:
4. Que l'article 1 de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé soit modifié par l'ajout, après le premier paragraphe, du suivant : "La présente loi ne s'applique pas à la collecte, la détention, l'utilisation ou la communication à des fins d'expression scientifique, artistique ou littéraire";
5. Que toute banque de données contenant des renseignements personnels provenant d'actes d'état civil plus récentes que 100 ans, et rendue publiquement accessible, soit conçue de façon à empêcher l'extraction en bloc des données ;
6. Que la constitution de toute banque de données de cette nature fasse l'objet d'un protocole d'entente préalable avec la Commission d'accès à l'information pour assurer que ces modalités soient respectées ;
7. Qu'aucune contrainte ne soit imposée sur la publication de répertoires généalogiques imprimés, en autant que les renseignements personnels qui s'y trouvent soient accessibles selon les recommandations 1 et 2 ci-dessus.
INTRODUCTION
L'Institut d'histoire de l'Amérique française est la principale association des historiennes et des historiens professionnels du Québec et des spécialistes de l'Amérique française. Il compte près de 1 000 membres, individus ou institutions, dont la majorité réside au Québec. Il regroupe des professeurs de tous les niveaux d'enseignement, des historiens professionnels à l'emploi d'institutions publiques et privées ou agissant comme consultants. L'Institut rassemble également des étudiants de deuxième et troisième cycles, des chercheurs provenant des autres disciplines des sciences humaines. Outre la publication d'une revue trimestrielle, la Revue d'histoire de l'Amérique française, éditée sans interruption depuis sa création en 1947, et l'organisation d'un congrès scientifique annuel, l'Institut est le porte-parole de la communauté historienne professionnelle dans de nombreux dossiers d'intérêt public. Il se préoccupe entre autres de la préservation et de la conservation du patrimoine historique de la société québécoise et des problèmes liés à l'accessibilité de ce patrimoine et il a une longue tradition de représentation auprès des diverses instances responsables en matière des documents historiques et d'archives.
Depuis longtemps, l'Institut se préoccupe de la question de la législation en matière d'accès à l'information et de protection des renseignements personnels. En septembre 1997, l'Institut a soumis un mémoire à la Commission de la culture réclamant des modifications à la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels (Loi sur l'accès) et sur la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé (Loi sur le privé). Suite au dépôt, en juin 1998, du projet de loi 451 (le précurseur de l'actuel projet de loi 122), l'Institut a soumis, en août 1998, un mémoire à la Commission de la culture en réaction au projet de loi. En août 2000, l'Institut a soumis un autre mémoire à la Commission de la culture en réaction au projet de loi 122. Il a présenté ce mémoire à la Commission en audience publique en juin 2001(1). Enfin, l'Institut vient de soumettre, en mars 2002, un mémoire à la Commission des institutions, en réaction à cette partie du projet de loi 50 qui modifie la transmissibilité du droit à la vie privée aux héritiers d'un individu.
L'Institut a également cru pertinent de présenter un mémoire à cette nouvelle consultation publique lancée par la Commission d'accès à l'information sur la conciliation entre la protection des renseignements personnels et la recherche généalogique, consultation à laquelle l'Institut a été invité de participer dans une lettre de la part du commissaire Michel Laporte en date du 6 mars 2002. Compte tenu des interventions des sociétés de généalogie, notre mémoire présente surtout la perspective des historiens professionnels. Bien que les généalogistes et les sociétés généalogiques semblent avant tout interpellés par cette consultation publique, l'accès aux renseignements personnels dits "généalogiques", et notamment l'accès aux renseignements personnels dans les actes d'état civil, concerne aussi les historiens professionnels. La reconstitution familiale (technique utilisée abondamment en démographie historique, en histoire de la famille et en histoire sociale), la biographie (genre qui est en recrudescence parmi les historiens du Québec), la prosopographie (biographie collective), sont toutes des formes de recherche historique qui dépendent au moins en partie de l'accès à des informations sur la naissance, le mariage et le décès des individus.
Du point de vue des historiens professionnels, les questions soulevées dans la documentation préparatoire se résument à deux aspects fondamentaux :
1. L'accès aux actes d'état civil aux fins de
la recherche historique.
2. La compilation des données de ces recherches et la publication
des résultats.
Ce mémoire traitera de ces deux aspects à tour de rôle.
1. L'ACCÈS AUX ACTES D'ÉTAT CIVIL AUX FINS DE
LA RECHERCHE HISTORIQUE
Les recherches historiques fondées sur la reconstitution familiale ou sur l'information biographique se basent sur une multitude de sources au-delà des actes d'état civil, comme les informations publiées dans les journaux ou les enquêtes orales. Pour les fins de ce mémoire, toutefois, nous aborderons uniquement l'accès aux renseignements personnels contenus dans les registres d'état civil du Québec (récents et historiques) détenus par le Directeur de l'état civil. L'accès à la plupart des autres renseignements personnels au Québec est déjà régi par des lois comme la Loi sur l'accès, la Loi sur le privé et la Loi sur les archives, dont la modification est envisagée par le projet de loi 122. Nous laissons aussi de côté la question de l'accès aux doubles des registres d'état civil encore détenus par les institutions religieuses qui les ont produits, ces dernières étant assujetties à la Loi sur le privé.
D'entrée de jeu, selon nous, il est clair que selon le Code civil du Québec (article 150), ce n'est que le Directeur de l'état civil qui peut autoriser ou non l'accès aux registres d'état civil et déterminer les modalités de cet accès. La Loi sur l'accès ne peut donc pas subir de modification pour inclure les actes d'état civil sans une modification préalable du Code civil, ce qui semble peu probable. Toutefois, il nous semble que la Commission d'accès à l'information peut néanmoins remplir sa fonction de conseiller auprès du Directeur de l'état civil ; d'où l'intérêt de cette consultation publique. Notons enfin que notre discussion ne touche pas les actes d'état civil concernant les personnes adoptées, ni toutes les autres catégories spéciales d'actes d'état civil dont la confidentialité intégrale est garantie par le Code civil.
La situation actuelle, dans laquelle les registres d'état civil pour la plupart du XXe siècle ont été rendus inaccessibles aux chercheurs par le Directeur de l'état civil, nous semble aberrante. Dans la recherche de l'équilibre entre le droit à la mémoire et le droit à la vie privée, le balancier a trop penché vers ce dernier. Ceci est d'autant plus vrai que les renseignements contenus dans les actes d'état civil sont de nature beaucoup moins sensibles que d'autres informations qui sont librement accessibles à tous, par exemple les informations disponibles dans les dossiers judiciaires.
Une première question fondamentale concerne le caractère public ou non des renseignements personnels contenus dans les actes d'état civil. Il est évident que jusqu'en 1993, sous l'ancien Code civil, les registres d'état civil étaient d'un caractère public (C.C.B.C articles 50 et 1207). La question est de déterminer si les registres produits avant la mise en vigueur du nouveau Code civil, en 1994, devraient garder leur caractère public. N'étant pas juristes, nous sommes hésitants à nous avancer sur le terrain du débat juridique ; nous nous contenterons plutôt de certaines remarques plus générales.
Selon l'article 146 du Code civil du Québec et les commentaires du Ministère de la justice, il est évident que les informations indiquées sur le certificat d'état civil (nom, sexe, lieu et date de naissance, nom du conjoint, lieu et date du mariage, lieu et date du décès) sont des informations à caractère public. La principale information d'importance capitale pour les historiens qui est présente dans les registres d'état civil mais qui est considérée à caractère non public (car absente du certificat d'état civil) est la parenté. En d'autres termes, le Code civil reconnaît le caractère public de l'état civil en tant que tel, mais pas celui de la filiation. Or, c'est précisément la filiation qui est fondamentale à la reconstitution familiale et qui est au cœur de plusieurs types de recherches historiques. Il est à noter que cette décision de consacrer la nature privée de la filiation, information auparavant publique, a été adoptée sans débat public ou réflexion fondamentale. Les commentaires du Ministère de la justice, que "Certaines dispositions viendront régir la communication de l'information afin d'éviter les dangers inhérents à la centralisation de l'information en regard de la protection de la vie privée" et que "la réforme en matière de publicité vise à (...) protéger l'aspect personnel de certains renseignements" restent assez vagues(2).
Pour le cas des registres d'état civil d'avant 1994, nous ne pouvons pas invoquer, ni même présumer, que les personnes mentionnées dans les actes d'état civil avaient, au moment de la rédaction de ces actes, des attentes par rapport à la confidentialité, notamment en ce qui a trait à la filiation. Jusqu'aux années 1950 au moins, la quasi-totalité des naissances, mariages et décès au Québec étaient encadrés par les autorités religieuses. Les cérémonies religieuses correspondantes, soit le baptême, le mariage et la sépulture, étaient foncièrement des actes publics (dans le sens social du terme) ; la personne qui faisait baptiser ses enfants, ou se mariait, ou faisait célébrer les funérailles d'un proche, agissait donc sans attente de confidentialité. D'ailleurs, la publication régulière de ces événements religieux dans les bulletins paroissiaux, les journaux, etc. venait confirmer le caractère public de ces cérémonies. Il nous semble donc évident que les registres d'état civil créés par les institutions religieuses avant 1994, et certainement jusqu'aux années 1960, avaient un caractère public non seulement juridique mais aussi social. En toute logique, ces registres devraient donc redevenir entièrement accessibles. En tout cas, l'ensemble des registres d'avant 1940 est accessible par le biais des microfilms de l'Institut généalogique Drouin (<http://institutdrouin.com/>) et même aux États-Unis par le biais du American-French Genealogical Society (<http://www.afgs.org>).
Toutefois, pour baliser cet accès en respectant le droit à la vie privée et aussi pour harmoniser les politiques d'accès du gouvernement du Québec, il sera souhaitable de s'inspirer de ce qui semble devenir la norme acceptée au Québec en matière de protection des renseignements personnels. Selon le projet de loi 122, la volonté gouvernementale actuelle semble être d'adopter, comme délai uniforme de confidentialité des renseignements personnels, 100 ans après la production d'un document ou 30 ans après le décès de la personne concernée (sauf dans le cas des informations médicales). Dans l'ensemble des discussions autour du projet de loi 122, ces propositions ne semblent avoir suscité aucune opposition. Nous pouvons donc considérer qu'ils vont éventuellement devenir la règle, en remplacement du délai actuel de 150 ans (pour les documents provenant du secteur public). Bien que nous croyions que les registres d'état civil produits avant 1994 doivent conserver leur caractère public, nous pensons qu'il serait acceptable si, en conformité avec cette norme, les actes de décès devenaient accessibles seulement 30 ans après la mort de la personne concernée. Comme compromis entre le caractère public des registres d'état civil et la protection de la vie privée, ce même délai pourrait aussi être appliqué aux actes de naissance et de mariage produits avant 1994. Entre autres, ce délai de 30 ans permettra la plupart des recherches historiques et généalogiques tout en rendant beaucoup moins intéressante l'exploitation de ces données pour des fins commerciales ou promotionnelles, un des soucis principaux de la Commission d'accès à l'information(3). Il sera essentiel toutefois d'appliquer le concept du mur amovible - comme c'est le cas dans la plupart des lois sur l'accès à l'information et la protection de la vie privée - au lieu des dates fixes qui semblent actuellement proposées par le Directeur d'état civil(4).
Quant aux autres registres d'état civil, par exemple ceux qui sont produits avant 1994 par des autorités autres que religieuses ou ceux qui sont produits après 1994, le souci devrait encore être d'harmoniser autant que possible avec la règle générale d'accès. Donc, les actes de décès devraient devenir accessibles 30 ans après le décès de la personne concernée (plutôt que les 60 ou 75 ans proposés par le Directeur général de l'état civil) tandis que les autres actes d'état civil (naissance et mariage) pourraient devenir accessibles 100 ans après leur création, sauf si la démonstration pouvait être faite que toutes les personnes concernées sont mortes depuis au moins trente ans (ce qui ne devrait pas être très compliqué). Étant donné la numérisation de l'ensemble de ces registres depuis 1901, cet accès différentiel selon le type d'acte ne devrait pas être difficile à gérer.
Enfin, pour les actes à l'intérieur de ces délais, il devrait aussi être possible de négocier des accès particuliers à des fins de recherche, en autant que des protocoles de recherche soient négociés qui protègent le caractère confidentiel des renseignements. Encore, il nous semble que la Commission d'accès à l'information pourrait jouer un rôle dans de tels cas, tout au moins pour conseiller le Directeur de l'état civil.
L'Institut d'histoire de l'Amérique
française recommande donc :
1. Que les actes d'état civil, produits par les autorités religieuses avant 1994, deviennent accessibles aux chercheurs 30 ans après leur création ;
2. Que les autres actes d'état civil deviennent accessibles aux chercheurs 30 ans après le décès de la personne concernée ou 100 ans après leur création ;
3. Qu'un accès soit permis aux actes d'état civil à l'intérieur de ces délais à des fins de recherche, moyennant la signature d'un protocole de recherche et de diffusion protégeant le caractère confidentiel de ces renseignements.
2. LA COMPILATION DES DONNÉES DE CES RECHERCHES ET LA PUBLICATION DES RÉSULTATS
Même si la question de l'accès aux actes d'état civil était réglée, il restera d'autres entraves sérieuses à la recherche historique basée sur les renseignements personnels contenus dans ces actes. Notamment, les historiens professionnels, comme toute autre "entreprise" au sens du Code civil (article 1525), à part les journalistes, sont interdits de constituer des dossiers sur des individus sans leur consentement. Ici, nous rappellerons simplement l'argumentaire que nous avons avancé dans notre mémoire sur le projet de loi 122(5). L'Institut a plusieurs fois suggéré que soit accordée une reconnaissance explicite et élargie, dans la Loi sur le privé, du statut spécial des activités de nature scientifique, artistique ou littéraire, notamment pour autoriser la constitution d'un dossier sur une personne dans le cadre d'un travail scientifique, artistique ou littéraire (une biographie, par exemple, ou la reconstitution de familles). À notre avis, la recherche généalogique est aussi comprise dans cette définition ; sinon, la définition devrait mentionner explicitement les activités de nature généalogique. L'historien (ou le généalogiste) serait ainsi autorisé à constituer des dossiers sur des personnes sans leur en informer et sans avoir leur consentement. Cette exemption accordée à l'historien ou à tout autre chercheur, auteur ou artiste viendrait élargir la reconnaissance de l'importance du droit à la liberté d'expression exprimée dans l'exemption accordée au matériel journalistique dans la Loi sur le privé. Il est en effet difficilement compréhensible que les journalistes soient exemptés à plusieurs dispositions de la loi, tandis que les historiens y soient contraints. Cette exemption recherchée ne soustrairait aucunement les historiens de la nécessité de respecter des règles éthiques quant à l'utilisation des renseignements personnels, tout comme les journalistes. La publication dans des revues avec comités d'évaluation composé de pairs est déjà garant de la qualité des travaux des historiens. De plus, les organismes subventionnaires imposent des codes de déontologie stricts à la recherche subventionnée et en particulier à celle qui porte sur les sujets humains.
L'Institut d'histoire de l'Amérique française reprend donc la recommandation émise dans son mémoire sur le projet de loi 122, soit :
4. Que l'article 1 de la Loi sur la protection des renseignements personnels dans le secteur privé soit modifié par l'ajout, après le premier paragraphe, du suivant : "La présente loi ne s'applique pas à la collecte, la détention, l'utilisation ou la communication à des fins d'expression scientifique, artistique ou littéraire."
Au-delà de la constitution de dossiers il y a toute la question de la diffusion des résultats des recherches effectuées. La diffusion des recherches de nature généalogique peut sembler toucher davantage les généalogistes, et en particulier les sociétés de généalogie, que les historiens professionnels. Toutefois, ces derniers sont fortement concernés. Les projets de recherche impliquant la reconstitution familiale, la démographie historique ou la prosopographie utilisent abondamment les technologies de traitement de l'information comme les banques de données. Outre le désir de ces chercheurs de rendre accessibles leurs données à leurs pairs, les agences subventionnaires requièrent de plus en plus que les chercheurs subventionnés rendent publiquement accessibles leurs données de recherche, une fois le projet de recherche terminé. Tout projet de recherche touchant la démographie, la reconstitution familiale ou la prosopographie au XXe siècle sera donc confronté à la nécessité de baliser la publicité des données de recherche avec les exigences en termes de protection de la vie privée.
Évidemment, il ne peut être question de la diffusion publique des renseignements personnels provenant d'actes d'état civil qui ne sont pas accessibles selon les critères discutés ci-dessus. Par surcroît, ainsi que la Commission d'accès à l'information l'a suggéré dans le cas des rôles d'évaluation municipaux, des questions se posent même dans le cas des renseignements personnels à caractère public, quand une "communication massive" de ces renseignements est rendu possible grâce aux technologies de traitement de l'information. Entre autres, il devient très important d'empêcher l'extraction en bloc du contenu des banques de données par des "mineurs de données" qui pourraient ensuite jumeler celles-ci avec des informations contenues dans d'autres banques de données et les utiliser à des fins de "marketing direct"(6).
Pour équilibrer le droit à l'information et la nécessité d'éviter l'exploitation des renseignements personnels à des fins commerciaux, nous proposons les principes suivants :
L'Institut d'histoire de l'Amérique
française recommande donc :
5. Que toute banque de données contenant des renseignements personnels provenant d'actes d'état civil plus récentes que 100 ans, et rendue publiquement accessible, soit conçue de façon à empêcher l'extraction en bloc des données ;
6. Que la constitution de toute banque de données de cette nature fasse l'objet d'un protocole d'entente préalable avec la Commission d'accès à l'information pour assurer que ces modalités soient respectées ;
7. Qu'aucune contrainte ne soit imposée sur la publication de répertoires généalogiques imprimés, en autant que les renseignements personnels qui s'y trouvent soient accessibles selon les recommandations 1 et 2 ci-dessus.
CONCLUSION
Avec ces recommandations, l'Institut d'histoire de l'Amérique française souhaite apporter une réponse au moins partielle à la question posée en 1997 par la Commission d'accès à l'information dans son rapport quinquennal (et très fréquemment citée) : "comment concilier le respect à la vie privée de toute personne avec l'obligation morale pour toute société de dresser la chronique de son cheminement, du sens de son insertion dans l'Histoire?"(7) ; du moins en ce qui concerne les renseignements personnels contenus dans les actes d'état civil. Sans une rectification de la situation actuelle, qui pourrait entraver sérieusement la recherche historique sur le XXe siècle, la société québécoise risque de perdre l'accès à une partie importante de son héritage et de sa mémoire.